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我国电子政务建设:从不平衡低水平向一体化智慧政务发展

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摘要:近年来,我国“互联网+政务服务”发展迅速,电子政务已成为提升公共服务治理水平的重要抓手和引擎。全国36座典型城市电子政务实践证明,我国电子政务已经取得的成绩在政务服务数字化转型升级、移动政务服务平台发展迅速、政务服务群众满意度不断提升等三个方面比较突出。与此同时,也存在政务服务软硬件供给水平有差距、社会公众深度参与不足、电子政务向智慧政务转型面临挑战等方面的问题。应通过以下三个策略优化电子政务发展,从而持续提升我国政务服务水平:统筹推进,打造一体化智慧政务发展新格局;优化管理,持续提升政务服务的能力和水平;完善服务,提升公众参与的深度和广度。

“十三五”规划实施以来,党中央和国务院高度重视数字政府建设。2016年4月有关部门发布的《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案的通知》提出,将按照“两年两步走”的思路,完善“一号一窗一网”服务模式,形成可复制、可推广的经验,逐步向全国推行;同年9月国务院发布的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》决定优化再造网上政务服务,推动政务平台实现互联互通,打造一站式、全流程、全覆盖的服务体系;同年12月国务院办公厅发布的《“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》提出,要加强全国一体化的“互联网+政务服务”技术和服务体系整体设计,提升各地区各部门网上政务服务规范化水平;2018年6月国务院办公厅发布的《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》深入论述了线上和线下如何推进一网通办、最多跑一次、只进一扇门等改革;同年7月国务院发布的《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》提出,要推进全国一体化在线政务服务平台建设。这些文件的出台推动了“互联网+政务服务”的发展。从实践看,我国电子政务发展已取得长足进展,笔者拟通过对36座典型城市电子政务的调查研究,分析我国电子政务发展的总体情况,以期推进电子政务向纵深发展。

一、我国电子政务的显著成就

“互联网+政务服务”是智慧城市体系的有机组成部分,但智慧政务并非一种全新的政务形式,而是电子政务发展到一定程度以后的高级阶段,是智慧城市理念对电子政务提出的更高要求,旨在为民众提供更便捷、更高效的服务,实现群众办事“零跑腿”的新目标。当前,智慧城市建设已经成为我国重要的战略目标,智慧城市试点数量由2012年初的90多个发展到2019年9月的700多个。《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》(2014年)提出,“到2020年,建成一批特色鲜明的智慧城市,聚集和辐射带动作用大幅增强,综合竞争优势明显提高,在保障和改善民生服务、创新社会管理、维护网络安全等方面取得显著成效”。在试点新的政策时,一般会选取具有代表性的城市进行试点,它们往往能反映各自省份的接受程度,具有较好的政策辐射作用和示范作用。本文主要选取2016-2018年度我国36座典型城市(见表1)政府网站公布的《政府工作报告》《信息公开工作年度报告》等资料作为数据源。这些数据是根据《政府信息公开条例》和地方的信息公开规定等文件,汇总各区、县人民政府和市政府各部门公开信息后编制而成,具有非常高的可信度和准确度。

《省级政府和典型城市网上政务服务能力调查评估报告(2019)》(以下简称《评估报告》),是中央党校(国家行政学院)电子政务研究中心总结我国各地区电子政务发展现状的重要理论成果。2019年度报告通过服务方式完备度、服务事项覆盖度、办事指南准确度、在线办理成熟度、在线服务成效度等五项关键指标对典型城市进行了调查评估。与2017年的调查报告相比较,本年度新增在线服务成效度指标,该指标重点从“效能可评”角度,衡量政务服务平台的用户使用、网办效率、服务质量等方面的实施效果。调查报告结果充分显示了“十三五”规划实施以来我国地方政府电子政务的数字化转型趋势。在36座城市中,有8座城市评价达到“非常高”水平(90分及其以上),占比22%;17座城市评价达到“高”水平(80~90分),占比47%。报告反映出2018年省级政府网上政务服务能力指数平均值为82.02,该值较2016年指数平均值77.70有了很大提高(见图1)。报告同时也反映出我国地方政府电子政务存在“纵强横弱”的发展不平衡趋势,特别是在“互联网+”背景下,各地区经济、技术发展水平差距拉大,中西部城市电子政务发展水平有很多仍在平均水准之下。

表1 36座典型城市名单

高德纳咨询公司从关键指标(在线服务率、开放数据率、数据驱动的服务数量等)、采购战略、技术焦点、领导力、渠道战略和价值焦点六个层面进行考察,把数字政府成熟度分成五个级别,提出了五阶段成熟度模型:电子政务、开放、以数据为中心、完全数字化和智能化,依次被称为起始阶段、发展阶段、巩固阶段、应用阶段和优化阶段。数字政府五级成熟度理论为我国电子政务的未来发展战略指明了目标和方向,为研究我国政府电子政务演进逻辑提供了参考依据。事实上,随着移动互联网的发展,社会治理模式正从单向管理转向双向互动,从线下转向线上线下融合,从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。为了顺应这一趋势,地方政府也积极加强移动政务建设,实施一系列信息惠民工程,“让信息多跑路,让群众少跑腿”。“十三五”规划提出将大力实施网络强国战略、国家大数据战略、“互联网+”行动计划,促进互联网和经济社会融合发展。党的十九大也明确提出要加快推进信息化,建设“数字中国”“智慧社会”。在此背景下,36座典型城市电子政务建设成效显著。

图1 部分典型城市网上政务服务能力指数排名

(一)政务服务数字化转型升级

目前我国数字政府建设已处于电子政务阶段,本阶段侧重于将工作方式由线下服务转移到线上服务,提高在线服务率,提升工作效率,加强政府与群众的沟通,打造服务型政府。

1. 政务在线服务率大幅提升。

首先,为了深入落实“放管服”改革要求,改变职能交叉、政出多门的弊端,地方政府主动在管理体制、运行机制等方面进行调整,就相关政务服务事项开通网络办理渠道。截至2018年底,36座典型城市在其省级政务服务平台上,已有1611个市直部门进驻并提供相关服务,平均进驻部门为45个,其中,太原、济南、青岛3个城市的进驻数量已超过60个。其次,省级政府开始统筹一体化网上服务平台建设,采用“数据+业务”的管理模式,解决实际运行中的痛点、堵点。我国省一级政府已经全部开通了政务服务网站,涵盖全部36座典型城市,其中19个省级行政区还专门成立了数据管理的专业运营机构。例如,北京市组建政务服务管理局,整合政府信息、便民服务等多项内容,政府网站精简比例达到90%以上;上海市组建大数据中心并建成“上海政务一网通办”的总门户,99%的民生服务事项已经实现全市通办;天津市组建市政府直属机构———天津市人民政府政务服务办公室,旨在推动整合政务服务信息,打造“互联网+政务服务”平台。截至2020年3月,36座典型城市政府门户网站均在首页重点区域或者二级页面,通过链接、图片、文字等方式设置网上政务服务入口,为“全国一张网”目标的实现奠定了基础,有利于实现部门间数据共享,破解群众“办事难”难题。

2. 政务服务效率大幅提高。

为了提高电子政务服务效率,地方政府着力提升审批服务效率,大幅压缩行政许可类事项办理时限。如图2所示,西安、深圳等24座城市承诺,未来会将市本级提供的行政许可类事项办理时限在法定时限基础上压缩50%及其以上,而福州、南昌等12座城市将这一时限压缩到60%及其以上,只有少部分城市把这一比例定在40%以下。此举提高了政务服务办事效率,提升了群众对政府工作的认可度、满意度。

图2 典型城市承诺压缩行政许可类事项办理时限压缩情况

3. 政务信息安全法律法规逐步完善。

电子政务向纵深发展的同时必须构建网络信息安全体系,以便在确保国家数据安全的同时,为社会公众提供信息安全保障。各级政府越来越重视政务信息安全,并陆续出台了相关法律法规。国家层面,2010年2月实施《基于互联网电子政务信息安全实施指南》国家标准;2017年6月开始施行《中华人民共和国网络安全法》;2019年5月《数据安全管理办法(征求意见稿)》公开向社会征集意见。地方层面,南宁市早在2005年就发布了《南宁市电子政务信息及网络安全管理办法(试行)》,之后,36座典型城市中除西宁、拉萨、银川、乌鲁木齐以外,均已出台并实施相关法律法规。

(二)移动政务服务平台发展迅速

中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的第45次《中国互联网络发展状况统计报告》显示:截至2020年3月,我国网民规模为9.04亿,互联网普及率达64.5%。我国在线政务服务用户规模达6.94亿,较2018年底增长76.3%,占网民整体的76.8%。显然,随着互联网的普及,人们获取公共服务的途径也正在发生改变,互联网技术的快速发展以及公众网络参政、问政、议政、督政意识的不断提高,催化了政务微信、政务APP的发展,越来越多的公民可以通过不同渠道参与进来。移动端“智慧政务”的发展已是大势所趋。“智慧政务”让生活精细化、智能化、网络化,同时也在重构人们的生活方式,促进中国社会治理进程的变革。移动政务服务平台的发展主要表现为以下两点:

1. 移动政务服务平台基本普及。

移动互联网和社交媒体的发展为公共服务提供了更加多样化的选择,除了传统的政府网上办事大厅和电子邮件或网上留言等在线服务方式,各地政府均先后开通了政务微博和政务微信,并且多个城市还上线了政务APP供公众下载使用。截至2019年7月,除海南省外,全国各省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团均已开通省级政务服务移动端平台,如北京通APP、天津政务APP、随申办市民云APP、重庆市政府APP等。政务公众号和政务APP已经具有在线办理政务服务的功能,可以随时查看办理事项的进度、在线预约、在线提交信息等功能,大大拉近了政府和公众之间的距离,有效地解决了最后一公里的问题。

2. 在线服务内容和方式多样化。

新媒体以新颖、灵活、吸引力强等优势而逐渐兴起,政府部门也借此机会建立了丰富多样的政务、政策发布渠道,如政务微博、微信公众号、短视频APP等。《国务院办公厅关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》(2018年)提出,到2022年全国要建成以中国政府网政务新媒体为龙头,整体协同、响应迅速的政务新媒体矩阵体系,全面提升政务新媒体传播力、引导力、影响力、公信力,打造一批优质精品账号,建设更加权威的信息发布和解读回应平台、更加便捷的政民互动和办事服务平台,形成全国政务新媒体规范发展、创新发展、融合发展新格局。各城市都结合本地实际开展了各种特色服务,如上海、深圳、杭州均采用多种新媒体开展政务服务,不再局限于政府网站,这也是各级政府在政务服务方面的一大创新。新媒体不仅满足了群众对政务服务不同层次的偏好,吸引了更多人的关注,还提高了政务宣传力度,增强了政务公开的时效性,提高了政务服务水平和质量。地方政府在线服务覆盖的领域以及在线办事事项数量都得到了较大幅度的提升,与民生紧密相关的不同领域间在线服务差距在逐渐缩小。与此同时,基于互联网的在线公共服务内容不再仅限于信息公开、信息查询等基本的在线服务功能,能够实现在线服务全流程办理,达到整体政府阶段已经成为数字政府追求的新目标和新要求,主要项目包括在线申请、预约、提交、审核、缴费、进度查询等。这就在拓宽在线服务广度的基础上,挖掘了在线服务的深度,进一步提高了政府公共服务的质量。

(三)政务服务群众满意度不断提升

随着经济的发展和民众受教育程度的不断提升,越来越多的公民开始主动关注政府政务信息,并尝试着通过多种渠道发表自己的意愿和看法。随着政府新媒体平台的广泛使用,居民越来越方便地了解政务信息,参政议政的热情逐渐高涨,通过留言、在线互动、信箱等方式使得群众与政府的关系变得越来越融洽,政务服务的群众满意度大幅提升。

1. 群众信息需求得到保障。

近年来,党中央、国务院高度重视政务公开工作。2008年5月起施行的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)对于推进我国政务公开、保障人民群众知情权发挥了积极作用。2019年修订后的《条例》扩大了政府主动公开的范围和深度,明确了“以公开为常态、不公开为例外”的原则。政务信息包括规范性文件、动态类信息、重点领域信息等,这些信息以公报、网站、政务微博、政务微信等方式进行公开。2016年31座城市主动公开政府信息量均值为504204.61件,2017年较2016年同比增长26%,2018年较2017年同比增长14%。总体来看,政务公开已经成为电子政务建设中越来越重要的一环。政府主动公开政务信息的意识在不断提高,这在提高政府工作透明度的同时也满足了群众的知情权。

2. 个性化信息需求得到重视。

依申请公开是人民群众获取与其生产、生活和科研相关政务信息的重要手段。按照“以公开为原则,不公开为例外”的原则,政府部门更加强调满足公民依申请公开信息的要求。同时,依申请公开相关费用全部在行政经费中列支,均未向申请人收费。如图3所示,截至2018年底,36个典型城市在其省级政务服务平台上,可以提供具有依申请公开特征的40957项政务服务事项的网上服务,平均提供1138项服务,上海、北京等城市均位于平均水平之上,占比53%。

3. 群众办事体验感明显改善。

2016年底,“最多跑一次”改革在浙江省首次提出,并开创“在线咨询、网上申请、快递送达”模式,为全国提供了宝贵经验。为了进一步响应中央号召,典型城市已经陆续建成全市统一身份认证体系,实现部门互联网系统与市网上政务服务大厅的事项接入认证和单点登录对接,克服了过去办事需要登录多个网站注册并重复录入信息的缺点。36座城市目前已全部实现办理事件在线查询,开通了支付宝、微信、网银等多种网上支付收费渠道,18座城市还开通“一号对外”政务服务专业咨询热线,并提供智能问答服务,为企业和群众办事提供便利。例如,2018年天津市推行“五减四办”改革,共取消343个事项,下放94个事项;取消3842件申请材料、减少了188个办理环节、取消106个证照;将事项办理时限由法定平均时限21.2天压减至5.4天,减少74.37%。“政务一网通”平台归集240余万条政务数据信息,自上线以来,网站总访问量突破752万,累计注册用户52.6万个。“天津政务”APP着力打造40个“指尖查”特色办事事项,并已实现在移动端办理483项高频服务事项。便民服务专线的知识库从5万条扩容到8.7万条,可满足560个用户同时在线使用,全年回访群众共计957995人次,进一步实现了“信息多跑路、居民少跑腿”。与此同时,各城市还将普及政务服务资源共享平台和电子证照库的建设,实现群众办事免登记、免证件。如青岛市已建成并启用电子证照共享管理系统,通过与“爱山东”APP对接,市民可以实现在线领取电子身份证、电子社保卡等7类证照,实现证照信息的便捷管理。

二、我国电子政务建设中存在的问题

目前我国政务网站的普及率很高,移动政务服务迅猛发展,智慧城市、数字政府时代已经来临,电子政务建设也在逐步实现转型,朝着智能化方向大幅迈进。但一个不可忽视的事实是,各省市之间的电子政务建设水平差距较大,地区之间的不均衡非常明显,政务网站和政府服务尚未实现标准化建设与运营,数字政府建设还有较大的发展空间。

(一)政务服务软硬件供给水平有差距

我国政务服务和在线服务水平虽然整体提升,但发展不平衡现象显著,从实际运行来看,行政级别较高的城市整体水平高于行政级别低的城市,东部和南部城市整体水平高于西部和北部城市,信息化基础好的服务领域整体水平高于传统线下服务领域。

1. 政务网站和平台建设水平参差不齐。

2018年第二季度,国务院办公厅随机抽查各地区和国务院部门政府网站441个,总体合格率96%。其中,北京、天津、江苏、浙江、山东、湖南、海南、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海连续四个季度抽查合格率达100%。但与此同时,也存在网站服务分类设置不科学、有栏目无内容、搜索不准确、不实用的情况,甚至还存在没有搜索功能的情况。从城市大数据平台来看,截至2019年5月,36座典型城市中仅有北京、上海、杭州、贵阳、南宁、福州、海口、广州、宁波、深圳等少数城市初步建成“城市级大数据平台”,只有25个已建成面向社会公众开放的政府数据开放平台。从新媒体政务平台建设来看,高水平城市已实现政务服务APP集成运作,较低水平城市的政务APP仅有一些基础性功能。如“i深圳”APP通过“一屏一账号”线上服务统一入口已经实现“一号走遍深圳”,但有些城市不同政府部门分别开发独立的政务APP,导致重复交叉和碎片化问题普遍存在,网络卡顿不稳、字符乱码等情况较多。有些政务App的界面、流程很难做到标准化,用户体验差、个人信息存在较大安全隐患。

图3 典型城市线上依申请公开服务事项提供情况

2. 地域间在线服务水平高低不一。

电子政务建设覆盖面积广、工程庞大,且受基础设施、地理位置、经济水平等多种因素的影响,呈现出较为严重的发展不平衡问题,而且这一差距在扩大。《评估报告》显示,典型城市评估总体指数排名总体呈现出“纵强横弱”的格局。总体指数位于前3位的全部属于东部沿海城市,而排名后3位的均为西部欠发达地区。如长三角地区已推动实现跨地区、跨部门、跨层级的数据共享与互联互通,沪苏浙皖一市三省已经实现数据互联互通,成为全国政务服务的领跑者。长三角地区14个城市的30项企业事项和21项个人事项以及9类电子证照共享已通过“一网通办”平台实现异地就近办理。相比之下,西部和东北部的一些城市电子政务仍处于比较初级的阶段,有的城市2019年才开始部署在线政务服务平台一体化建设,启动“最多跑一次”等相关改革。

3. 政务信息标准化差距明显。

对于同一类别数据的处理,一些城市很早便采用中央政府统一规范的形式进行主动及时公开,但有些城市仍然存在数据更新不同步、不规范的现象。如上海市已经对就业创业、医疗卫生、综合执法、养老服务等八个领域涉及的众多政务服务事项进行了全面梳理,建立了包含公开事项的名称、内容、时限、依据等十个要素的政务公开标准模板,形成了一套政务公开标准目录;广州市基本形成了分类科学、标准细化、流程规范、平台多元的基层政务公开标准规范。对比之下,仍有部分城市没有对照国务院基层政务公开标准梳理细化相关领域的政务公开事项。各级政务服务平台质量水平参差不齐、界面不统一,存在功能不完善、对接不通畅、缺少办事流程和模板表格等问题。

(二)社会公众深度参与不足

按照电子政务阶段的发展目标,电子政务除了要向社会提供规范、透明、优质的公共服务以外,还要纳入公众参与以促进政务服务质量的提升。从典型城市的实践来看,社会公众仍然是信息的被动获取者,通过政务网站和各类新媒体政务平台进行深度参与的机会较少,互动性和影响力都有待提升。

1. 电子政务网站缺乏互动性栏目,交互性差。

通过对政务服务网站公众互动相关栏目的调查发现,绝大部分网站都是以单向的信息发布为主,以公众参与和互动为主题的栏目较少。几乎所有政务网都有投诉栏目,但普遍存在一定的形式主义,存在回复不及时、公开回复不足和“程式化”“机械化”回复的现象,个性化有针对性解决问题的较少。以某省政务服务网为例,从互动性来看,该网站可以说是走在全国前列,它专门设置了互动交流栏目,下设“我要咨询、我要预约、我要投诉、我要建议、我要评价、领导信箱、智能问答、调查互动、用户申诉”等9个项目,每个项目下面又设有二级互动主题。即便如此,该网站的“我要咨询”和“领导信箱”栏目内的咨询回复仍具有“程式化”和“机械化”特点,交互性明显不足。

2. 政务微博、政务APP具有互动性,但公众很难做到深度参与。

与政务网站相比,政务微博以及政务APP的互动性明显增强。一方面,从各典型城市政务微博的互动性来看,发布议题的主动型互动占有主导地位。但从社会公众参与的类别来看,突发事件最容易引起社会公众的参与性和互动性,其次是对于社会热点新闻的参与和互动,而以公共政策征询意见为内容的深度参与和互动较少。另一方面,由于政务微博和政务APP的操作更适合年轻人,对中老年群体来说存在操作不亲民、不便捷的问题,这不仅导致公众知晓率低,也会降低社会公众的参与热情。

(三)电子政务向智慧政务转型面临挑战

从电子政务发展的实践来看,“互联网+政务服务”已经成为我国公共服务提供的重要方式,电子政务发展到下一阶段就是智慧政务,其价值焦点在于透明度与开放性,技术焦点在于数据开放与服务开放,关键指标是数据开放率,这就意味着,一体化的数字政府建设已经提上日程。如何消除信息孤岛,构建整体协同、公开透明的数字政府是下一阶段智慧政务发展面临的难题。

1. 国家层面还缺乏统一的政务云和大数据平台。

智慧政务以政务信息数字化为基础,要实现电子政务向智慧政务的转型,必然要求在国家层面建立一个开放的一体化政务大数据中心,以实现跨地域、跨领域、跨层级的数据共享,进而实现数字协同治理。如前所述,36个城市中只有10个城市建成具有本地特色的“城市级大数据平台”,25个城市建成向社会开放的政府数据开放平台,但全国统一的大数据平台还没有建立起来。另外,从全国来看,目前的电子政务具有明显的行政区划和行业性特征。虽然长三角地区已在部分城市实现“一网通办”,但从全国来看,跨部门、跨地域事项办理难问题尚未有效解决,不同部门之间沟通、转接还存在很多壁垒,信息孤岛是一种常态。目前电子政务实际运行中普遍存在的难题主要体现在“业务协同难、数据共享难、互联互通难”等三个方面。加之各地公共服务事项差异性很大且存在明显的区域发展不平衡问题,短时间内很难完成智慧政务要求的标准化、规范化的统一数据平台的建设与运行。

2. 政务信息管理和协调机制不健全。

政务数据的归集和管理是智慧政务建设过程中必须解决好的关键问题之一,这其中涉及的问题包括政务数据的归集权、管理权和使用权的配置问题。目前,全国已有19个省级政府成立了政府数据管理机构,但各地的做法却有很大差异,从机构名称到机构级别,从隶属关系到人员编制都各不相同,规范化的政务信息管理和协调机制还没有建立起来。如2015年率先成立的广州市大数据管理局是隶属于工信委的正处级单位,承担9项大数据相关职责;2019年成立的济南市大数据局是正局级的政府工作部门,承担10项大数据相关职能。另外,政务信息管理和协调模式仍倾向于以往的单一集权管理,与智慧政务相适应的全方位、多形式、多层次的扁平化管理模式还没有建立起来,政务信息管理的协调机制仍在摸索之中。

3. 政务信息安全存在隐患。

数据安全是电子政务运行和开放的核心要素。虽然国家层面和地方层面都出台了相关法律法规,但从典型城市电子政务发展实践来看,我们的数据安全体系不健全,部分网站安全防护能力薄弱,发生过病毒感染、恶意攻击和网页篡改等安全事件,部分政府网站曾遭遇黑客攻击导致部分政务功能无法使用。如2018年山东省网络安全报告显示,青岛受木马和僵尸程序等方面的攻击数量居全省首位。2019年1月,360企业相关负责人透露,北京因具有特殊的政治经济地位,其市属重要单位已经成为网络攻击的重要目标。

三、我国电子政务发展与优化策略

综上所述,我国电子政务建设虽然取得了明显成效,但距离新形势下的任务要求和社会公众的期望仍存在很大差距。这就要求我们适应社会发展需要,统筹规划“互联网+政务服务”的相关工作,不断完善具有中国特色的电子政务发展模式。

(一)统筹推进,打造一体化智慧政务发展新格局

城市公共服务水平的提高需要进一步发挥电子政务的力量,而智慧政务已经成为我国公共服务水平提升的新引擎。为此,我们要实现从以“平台政府、信息政府”为核心的信息化向以“数据开放,交互服务”为理念的信息化转变,打造一体化智慧政务发展新格局,以促进国家治理体系和治理能力现代化。

1. 搭建全国统一的政务云和大数据平台,尽早实现全国“一网通办”、深度共享。

目前,虽然全国4300多个政务服务中心通过大力推广“互联网+政务服务”,创造了很多新的服务方式,部分城市搭建了城市级大数据平台,部分发达省份已实现省级行政区内“一网通办”和部分跨省“一网通办”,但与智慧城市、智慧政务的要求还有很大差距。下一步的工作目标应该是在全国打通跨区域、跨行业、跨层级的数据壁垒,把电子政务的“信息孤岛”变为“业务通、数据通、网络通”的全国共享与协同统一的大数据平台。建设全国性开放共享的大数据平台不仅可以提升政务服务的质量与水平,实现城市管理的精细化,也将最大限度地提升数据资源的价值和利用率,进而促进城市治理和国家治理的现代化。与此同时,国家相关部门要进行顶层设计,按照《“十三五”国家信息化规划》中提出的数字中国建设目标和标准出台统一的政务大数据平台建设标准,并设计一整套细致、安全、便捷的流程规范,为一体化智慧政务发展奠定基础。

2. 切实做好政务数据信息安全保护工作。

如前所述,尽管典型城市已出台数据安全保护方面的法律法规,但大数据时代的信息安全工作仍面临着前所未有的挑战。因此,国家层面和地方各级政府层面都要做好全方位的信息安全防护与信息监测预警机制,最大限度地防止电脑黑客和病毒引发的信息泄露。(1)要尽快出台全国统一的数据收集、传送、存储和使用的政务信息安全标准,并根据标准加强数据安全的评估与监测。(2)建立健全政务信息披露制度,进一步规范政务信息公开的标准与流程。对政务大数据进行分类管理,为不同类型的数据制定符合各自特点的数据保护措施。(3)加强数据安全保护的技术开发与推广应用,加强相关工作人员的培训以提升数据信息安全识别与管理能力。(4)加强信息安全保护力度,随时进行数据安全检查,及时处理安全漏洞,避免安全风险。

3. 完善政务信息管理和协调机制。

政务信息资源管理是行政部门的基本职能之一。如前所述,全国已有19个省级政府成立的政府数据管理机构对政务数据信息进行集中统一管理,但由于职责范围、机构级别各不相同,目前各机构间仍是各自为政的局面,尚未形成全国统一的数据资源管理机构体系。这就要求全国和其他未成立数据管理机构的尽快组建新政府数据管理机构,并进行统一规范的管理。(1)建立自上而下的垂直政务数据信息管理体系,从中央到地方分层级成立政务数据资源管理机构,明确各自职责边界的同时实现统一规范的管理。确保每一级数据资源管理机关都能按照《中华人民共和国网络安全法》和《数据安全管理办法》等相关法律法规对政务数据进行管理。(2)建立横向的政务数据信息协调处置机制,实现政务数据全方位、全领域对接,从管理机制上彻底打破“信息孤岛”存在的管理机制障碍,进而实现政务数据信息实时共享。

(二)优化管理,持续提升政务服务的能力和水平

要实现电子政务向智慧政务的跨越,建设更加科学有效的服务型政府,就要坚持以人民为中心,对接民众需求,切实提升各级政府的政务服务能力和水平。

1. 坚持用户导向,规范和完善政务APP管理。

如前所述,省级政务APP基本建立的同时也存在政务APP杂乱丛生的现象,缺乏统一的标准,服务内容和服务水平参差不齐。因此,今后一段时期要加强对政务APP的监管,促使政务APP规范化运作,切实提升移动政务服务的质量和水平。(1)以民生问题为核心优化政务APP的功能,在保留以往政务新闻发布功能的同时,完善社会公众经常化需求功能,以提供更加便捷高效的公共服务。如社会公众关心的教育、医疗、就业、交通、环境、文化等国计民生问题中经常发生的项目应优先进行完善和规范,使之更加贴近民众生活,以提升政务APP整体水平和社会公众满意度。(2)以数据共享和流程再造为手段提升政务APP用户体验,尽最大可能实现政务APP之间的对接。这一方面有助于协调和整合政务数据资源,另一方面也有助于遏制政务APP无序发展,真正体现以用户为中心的思想。(3)建立统一规范的政务APP识别标志和下载平台,以提高政务APP的公信力。统一的标识和下载平台可以最大限度地保障政务数据和社会公众个人信息的安全,防止数据泄露和黑客盗取数据,最大程度地保护社会公众的利益。

2. 以标准化建设为抓手,优化政务服务流程。

2018年国务院办公厅印发的《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》提出,要实现政务服务同一事项、同一标准、同一编码,五年内政务服务事项全面实现“一网通办”。为此,各级政府要全面梳理各级各类政务信息,逐步实现政务公开事项的标准化和精细化,逐步实现同类事项办事流程的标准化和一体化,不断提高用户友好性,最大限度地实现全流程电子化办理。如天津市滨海新区率先建立了第一个全流程自动化管理制证中心,实现了行政审批服务“车间式流水线”作业模式的闭环管理。其精细化分类审批流程和识别管理的智能化不仅实现了服务流程的优化,还极大提高了办事效率,为社会公众和企业提供了高效、便利、安全的在线服务,这种管理理念和经验值得推广和学习。

(三)完善服务,提升公众参与的深度和广度

随着“互联网+政务服务”的深入开展,社会公众参与的需求与热情也将不断提升,因此,改进现有的网站与平台,完善搜索引擎与在线服务窗口,增强网站和平台的交互性是未来智慧政务的必然要求。

1. 树立服务理念,增强平台的实用性,逐步实现从“给公众端菜”向“由公众点菜”的转变,为社会公众和企业提供更具个性化的、互动性便民政务服务。鉴于现有政务服务平台的互动性与参与性较差,各层级政府和各个部门要转变观念,从方便社会公众和企业的便民利民角度出发,不断完善各种各类平台的功能,不断拓宽在线服务的深度和广度,进一步提高在线服务的质量和水平。如上海市创新个性化服务和主动服务,推动政务服务从政府部门“端菜”到企业和群众“点菜”,同时重点推动100项量大面广的政务服务事项实现主题式套餐服务。杭州市上城区首推企业营商服务“一件事”自主点餐式办理政务服务,通过开发企业营商服务“一件事”自主点餐式导办系统和配套一个咨询导办平台,实现企业办事“一件事”自主定制。所有的政务平台都应借鉴其他平台好的做法和经验,积极推动个性化、互动性强的政务服务,不断提升公众的参与性和互动性,满足其个性化公共服务需求。

2. 强化公众参与意识,通过设计参与话题有意识引导公众参与的热情,提高公众参与能力。社会公众积极有效的参与和反馈将有助于进一步改进政务服务质量和水平,从而形成良性循环以实现政务服务持续改进。(1)优化各类政务服务平台现有的参与渠道与互动栏目。如某省政务网的“我要建议”“我要评价”“调查互动”等栏目的设计具有比较优势,但也有进一步完善空间,需要采取措施进一步提高公众参与的可能性。(2)建立公众评价与反馈激励机制。公众参与完成后进行及时反馈将大大提升公众参与热情。针对目前各政务平台普遍存在“程式化”和“机械化”回复以及无反馈的评价现状,各级政府应通过制度规范建立公众参与激励机制。如深圳出台了《深圳市政务服务“好差评”实施办法(试行)》,要求办事企业和群众的评分和评价内容也像在电商平台上一样进行公开,对不满意评价进行100%回访,这将有助于倒逼政务服务提质增效,提高群众办事获得感。

3. 加强信息素养教育,不断提升全社会的信息处理能力。当今世界的信息技术创新日新月异,时代的迅速变迁和全球性数字化转型都对全社会的信息处理能力提出更高要求。一方面,各级政府和相关部门要通过宣传与培训强化全社会的信息素养教育,提升社会公众的信息处理能力以适应未来社会和智慧政务的发展。另一方面,各级政府部门要通过培训不断提升各网站与各类平台网络技术人员和工作人员的政务服务能力与数字处理能力,使其具备智能化、数字化政务服务提供的技能,轻松应对社会公众提出的互动性需求。

《2018年联合国电子政务调查报告》显示我国电子政务发展指数(EGDI)排名第65位,处于全球中等偏上水平。但我国的在线服务指数分值较高,基本达到领先国家的水平。由此可见,我国的电子政务发展还有很大上升空间,未来应进一步加强信息技术与电子政务的深度融合,通过技术改进全方位加强网络安全和数据安全,充分发挥移动政务、掌上政务的便捷优势,搭建全国一体化政务信息大数据平台,建立与信息化社会相匹配的政务服务创新体系,推动国家治理体系和治理能力现代化。



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